跨界 · 融合 · 服務 · 創新
近日，民航局空管行業管理辦公室副主任陳向陽在內蒙古烏海市開幕的第三屆民航通航發展大會上發表了《“十四五”期間低空航行服務保障體系建設展望》主旨演講，對2008年以來的低空空域管理改革歷程進行了總結回顧，對十四五期間低空空域管理改革推進方向進行了介紹，對十四五低空飛行服務保障體系建設工作進行了展望。
此外，陳向陽主任還對低空空域管理改革、立法改革、低空飛行服務保障體系建設等重點工作提出了幾點建議，其中特別提到，要按照集中統管、軍民融合，管用分離、聯合運行的基本思路，以實現空域資源集中統管為目標調整領導管理體制，以推進軍民融合深度發展為路徑優化運行管理體制，以加快供給側結構性改革為抓手重構空域資源配置模式；我們構建的低空飛行服務保障體系與國外模式有所不同；要充分發揮地方政府在低空飛行服務保障體系中的作用，地方政府負責規劃和建設，民航部門主要負責運行規范和標準，負責技術支持和行業監管；要加強軍地協同，低空飛行服務保障體系的建設應當統籌考慮國家重點防衛目標、軍事航空發展、運輸航空發展、通用航空發展以及社會公眾空域使用需求；隨著亞軌道飛行器、無人機等新的空域使用者進入，未來無人駕駛航空器系統交通管理、空中交通管理也會逐漸融合一體，要共同研究制定面向未來的一體化通信導航監視技術發展與實施路線等。
以下是中國民航網整理的演講內容：尊敬的各位嘉賓：
大家早上好！
3000米以下的低空空域，普遍被認為是通用航空活動的主要空間；低空空域管理改革和低空飛行服務保障體系建設問題，是通用航空發展的重要保障，也是目前制約通用航空發展的重要方面。2010年，國家啟動了低空空域管理改革工作進程；2018年，民航局全面啟動低空飛行服務保障體系建設工作。十四五期間，這兩項工作的進展情況，與通用航空的發展進程密切相關。
一、低空空域管理改革歷程以及十四五展望
回顧我國低空空域管理改革歷程，大體經歷了從啟動到深化、再到全面深化拓展三個階段，十四五期間是全面深化拓展階段。
第一個階段，改革工作的啟動。2008年，國家空管委在長春、廣州和海口管制分區開展了低空空域改革試點。2010年11月，在總結前期試點經驗基礎上，國務院、中央軍委下發了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，對低空空域管理改革工作進行了部署，明確提出了2011-2020年我國低空空域管理改革的總體目標、階段要求、任務分工和落實措施。這個《意見》最大的突破在于，把試點區域試行將低空空域分為管制空域、監視空域和報告空域，并提出了新的通信要求、飛行規則方面的要求。2014年11月底，國家空管委在北京召開了全國低空空域管理改革工作會議，會議總結了低空空域管理改革的試點情況，對加快推進下一步工作進行了部署和安排。
第二個階段，改革工作的深化。2017年國家空管委批準，在四川開展低空空域綜合管理改革試點。在此期間，國務院辦公廳《關于促進通用航空業發展的指導意見》、軍民融合發展戰略為四川試點提供了新的思路。此次試點與第一階段各試點最大的不同在于，四川試點是以地方政府為主導，軍地民三方共同參與的試點。經過三方的共同努力，通過4年的探索與實踐，四川省低空空域管理改革取得了4個方面的創新突破。一是，空域管理由軍民航分塊管理向“軍地民”協同管理轉變；二是，實現了低空空域劃設“新跨越”，最大程度盤活低空空域資源；三是，推開了低空目視自主飛行“新模式”，有力提升低空空域利用效率；四是，探索出了放管服結合“新路子”，激發了通航用戶發展活力。
十四五期間，改革全面深化拓展。在全面總結前期低空空域管理改革試點經驗成果的基礎上，國家空管委將在湖南、江西地區先期拓展改革試點，在海南、四川地區深化推進改革試點，重點圍繞探索構建“政府主導、行業監管、企業主體、社會參與”的低空空域管理模式，有效解決通用航空運營所面臨的現實問題，有力支撐通用航空產業升級，促進當地社會經濟建設和區域性低空經濟發展，為在全國范圍內推廣低空空域管理改革試點經驗成果探路子、摸經驗。十四五期間，低空空域管理改革在以下幾個方面有望得到切實推進：一是推行空域分類劃設，區分運行規則、服務標準、準入條件和管控要求，在高度3000米以下劃設不同類型空域，進一步拓展通用航空飛行活動空間；二是推進低空航路航線網規劃，采取基于規則的低空目視自主飛行模式，構建機動靈活、快速高效的低空航路航線網絡，實現“點、線、面”橫縱相連，滿足通用航空暢飛需求；三是實施協同融合監督管理，適應航空活動多元化發展需要，建立低空飛行誠信機制，聯查嚴處“黑飛”違法飛行，規范空防安全、公共安全和飛行安全的責任主體和責權利問題；四是強化低空空域保障能力，按照統一規劃、分別建設、資源共享的思路，由地方政府牽頭統籌規劃，采用云計算、大數據、區塊鏈、物聯網、人工智能等新技術建設通用航空基礎設施，推動5G通訊、北斗導航、ADS-B在低空通信、導航、監視領域應用，實現通用航空飛行保障數字化、信息化和智慧化。
二、十四五低空飛行服務保障體系建設展望
2018年，民航局制定下發了《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，加快構建行業社會共建、軍民融合發展、服務高效便捷的低空飛行服務保障體系，以促進通用航空業發展，保證低空空域安全高效使用。目前，國家和地區級飛行服務信息系統建設按計劃穩步推進，已有9個省制定了飛行服務站建設規劃。全國已建成24個飛行服務站，其中17個已通過民航地區管理局組織的符合性檢查，正式納入空管運行體系和行業管理體系。十四五期間，低空飛行服務保障能力將得到快速提升，為通航發展提供強有力的支撐。
低空監視能力方面。民航各有關單位將按照《民用航空低空空域監視技術應用指導意見》，組織開展構建以北斗定位信息為核心，兼容各種監視技術的低空空域監視技術服務保障體系。推動通用航空北斗飛行動態信息服務平臺建設與運營、推進北斗終端安裝使用，逐步實現低空管制空域、監視空域通用航空北斗飛行動態服務。今年已有409架通用航空器完成北斗終端安裝綁定，十四五末絕大部分通用航空器將完成安裝綁定。
通航情報服務能力方面。民航各有關單位將全面組織開展通用航空情報資料收集整理工作，并通過互聯網平臺發布，提升通航情報服務的便捷性和效率。協調解決目視航圖相關要素公布的脫密處理，成熟一項公布一項，豐富公布目視航圖的要素和內容，便利通航飛行。制定了目視航圖編繪規范，建立多方信息交換機制，特別是重要人工障礙物的數據，確保航圖信息來源可靠、更新及時、數據準確。
低空氣象服務能力方面。各氣象保障單位將不斷豐富通航氣象服務模塊內容，提供氣象基礎服務產品，持續推動低空氣象觀測信息的共享與服務，加強通用機場氣象信息的收集和交換，不斷豐富完善低空氣象信息獲取渠道。
便捷服務方面。健全低空飛行服務保障體系，構建國家級—區域級—通航飛行服務站三級低空飛行服務保障體系。發揮飛行服務站網絡作用，加強軍地協同管控機制和信息化手段應用。從軍民航融合的角度，聯通飛行服務體系和軍航管制單位，低空空域用戶只需通過“一個網絡、一個平臺”實現計劃提交、受理、審批、服務、保障、運行。
三、思考與建議
關于低空空域管理改革和低空飛行服務保障體系建設，對于下一步工作，有幾點思考和建議。
（一）把低空空域管理改革推向深入。按照集中統管、軍民融合，管用分離、聯合運行的基本思路，以實現空域資源集中統管為目標調整領導管理體制，以推進軍民融合深度發展為路徑優化運行管理體制，以加快供給側結構性改革為抓手重構空域資源配置模式；通過改革，逐步建立7個體系，一是集中統管、權威高效的空域領導決策體系，二是統一規劃、分類管理的空域資源配置體系，三是安全高效、集約使用的空域管理服務體系，四是四維時空、協調順暢的空域靈活使用體系，五是科學權威、公平公正的空域評估督導體系，六是陸星協同、智慧融合的空域建設保障體系，七是法規完備、執行有力的空域依法治理體系。
（二）做到法治的“立”與改革的“破”相統一。不立不破、先立后破，這是空管改革推進的基本要求。立法是推進改革的重要措施和鞏固改革成果的有力保障，空管改革的成果需要以法律的形式加以鞏固，推進改革和法治建設應當相輔相成。以研究制定《空域管理條例》為先導，同步開展《飛行基本規則》、《飛行基本規則補充規定》、《通用航空飛行管制條例》的修訂或廢止工作，統籌開展空域分類標準、禁區限制區危險區劃設標準的制定工作，逐步形成具有中國特色、相對完備的國家空管法規標準體系。
（三）低空飛行服務保障體系建設應當循序漸進。我們構建的低空飛行服務保障體系與國外模式有所不同。美國等航空發達國家基本上都是從通航起步發展而來，有良好的發展基礎。航圖產品、氣象情報、空域管理都有成熟的體系。我們國家建立低空飛行服務體系是一個從無到有、逐步建立的過程，要在比較短的時間完成通航發達國家多年的積累，體系的建設更是需要加大基礎性投入，需要充分發揮現有的空管系統、通用機場的作用，實現和完成各類信息的收集、交換、制作和發布。
（四）低空飛行服務保障體系建設需要協同推進。首先要加強民航系統與地方政府的協同。低空主要服務于社會公眾，社會屬性強，低空飛行服務保障體系建設必須考慮通航管理的特點，要充分發揮地方政府在低空飛行服務保障體系中的作用。地方政府負責規劃和建設，民航部門主要負責運行規范和標準，負責技術支持和行業監管。其次要加強軍地協同。低空飛行服務保障體系的建設應當統籌考慮國家重點防衛目標、軍事航空發展、運輸航空發展、通用航空發展以及社會公眾空域使用需求，需要加強軍民協同，共同協調空域的劃設和使用，研究空域的保障，充分反映和維護各方的利益。
（五）低空飛行服務保障體系建設應用采用一體化技術。隨著現代技術的不斷革新，通信導航監視各類技術的邊界已經不再明顯；空間基礎設施、地面基礎設施與機載設備的交互更加緊密；而隨著亞軌道飛行器、無人機等新的空域使用者進入，未來無人駕駛航空器系統交通管理、空中交通管理也會逐漸融合一體。國際民航組織、各個國家和地區都需要按照既定目標，共同研究制定面向未來的一體化通信導航監視技術發展與實施路線，以應對未來一體化的空中航行系統面臨的挑戰。
| 敬請關注“尖兵之翼”（始于2006年）中國無人機大會暨展覽會 |
