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在新中國成立后,中國國防工業(yè)開始了真正崛起和迅速發(fā)展，由于特定的歷史背景原因，政府在新中國國防工業(yè)的發(fā)展中扮演著十分特殊的角色。政府在軍工運行中履行的職能和發(fā)揮的作用經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程。在這一過程中的不同階段，政府的職能作用具有一些不同的特征，并對軍工運行效率產(chǎn)生了不同的影響。

計劃經(jīng)濟體制條件下政府發(fā)揮全能作用的職能調(diào)整

（1949—1978年）

新中國成立之初，我國國防工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。這一時期在國防工業(yè)發(fā)展的指導思想上，政府干預(yù)和調(diào)節(jié)成為軍工科研生產(chǎn)資源配置的唯一形式，政府在國防工業(yè)運行中發(fā)揮著全能的作用，擔當著“獨角戲”的角色。政府不僅是國防工業(yè)軍品的唯一購買者，而且是國防工業(yè)的唯一投資者、管制者和調(diào)控者，甚至是軍工企業(yè)的直接經(jīng)營者。這一時期政府職能的變遷，主要體現(xiàn)為管理機構(gòu)的變革及職能范圍的變更和調(diào)整。

為了加快新中國國防工業(yè)的發(fā)展，我國政府全面參與并加大了對軍工發(fā)展的干預(yù)力度，成立了專門的軍工管理機構(gòu)，并在實踐中不斷地進行調(diào)整。新中國成立后，為了促進國防工業(yè)和民用工業(yè)的發(fā)展，1949年10月19日成立了重工業(yè)部，歸口管理兵器工業(yè)。1950年在重工業(yè)部設(shè)立航空工業(yè)籌備組、兵器工業(yè)辦公室，成立電信工業(yè)局和船舶工業(yè)局，負責組織軍工生產(chǎn)和軍工企業(yè)的調(diào)整工作。朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，國防工業(yè)的重要性日益凸顯。為了加快國防工業(yè)的發(fā)展步伐，中央決定加強國防工業(yè)的宏觀管理。1951年1月4日，中共中央成立了中央軍委兵工委員會。4月17日成立航空工業(yè)管理委員會。4月19日，將重工業(yè)部兵工辦公室改組為兵工總局，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)全國兵工的生產(chǎn)和建設(shè)，受中央軍委兵工委員會領(lǐng)導。同時，為加快航空工業(yè)建設(shè)，政務(wù)院和中央軍委將航空工業(yè)籌備組改組為重工業(yè)部航空工業(yè)局。1952年8月7日，成立第二機械工業(yè)部，統(tǒng)一管理國防工業(yè)，原屬于重工業(yè)部的兵器工業(yè)和航空工業(yè)劃歸二機部管理。1953年4月，電信工業(yè)局劃歸二機部管理。我國國防工業(yè)實現(xiàn)了全國集中統(tǒng)一管理。

1956年11月16日，成立第三機械工業(yè)部，主管核工業(yè)建設(shè)和核武器研制工作。1958年2月，適應(yīng)軍民結(jié)合的需要，將原來管理國防工業(yè)的第二機械工業(yè)部與第一機械工業(yè)部、電機制造工業(yè)部合并，組成新的第一機械工業(yè)部，統(tǒng)管全國的機械工業(yè)。同時將管理核工業(yè)的第三機械工業(yè)部改名為第二機械工業(yè)部。同年10月，中央批準成立國防部國防科技委員會。1959年12月，中央決定成立中央軍委國防工業(yè)委員會，對國防工業(yè)進行歸口管理。1960年，將第一機械工業(yè)部管理國防工業(yè)的職能獨立出來，設(shè)立第三機械工業(yè)部，管理全國的國防工業(yè)。同年底，將航空、船舶、電子工業(yè)的研究所從工業(yè)部門中獨立出來，與軍隊的有關(guān)科研單位重組成立專業(yè)研究院，建制屬于國防部，業(yè)務(wù)工作由國防科委統(tǒng)一領(lǐng)導。1961年12月20日，國務(wù)院成立國防工業(yè)辦公室，并將其列入軍隊編制，歸口管理二機部、三機部和國防科委所屬范圍工作，此后即撤銷了國防工委。1963年國務(wù)院設(shè)立管理無線電工業(yè)的第四機械工業(yè)部、管理兵器工業(yè)的第五機械工業(yè)部、管理造船工業(yè)的第六機械工業(yè)部。從此，第三機械工業(yè)部只管理航空工業(yè)。1964年11月23日，中央決定組建第七機械工業(yè)部，統(tǒng)一管理航天工業(yè)的科研、設(shè)計、試制生產(chǎn)和基地建設(shè)工作。

1970年，國務(wù)院的機構(gòu)和人員實行大精簡，但國防部、第二至第七機械工業(yè)部保持不變，并劃歸軍委辦事組管轄，同時撤銷國務(wù)院國防工辦和中央國防工業(yè)政治部。1973年9月10日，經(jīng)中央批準，成立國防工辦，受國務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導，以國務(wù)院為主。主要任務(wù)是對國防工業(yè)的生產(chǎn)、建設(shè)和科研進行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，組織實施。1974年4月，國務(wù)院、中央軍委決定成立導彈工業(yè)總局，對外稱為第八機械工業(yè)總局，此后又撤銷第八機械工業(yè)總局，成立第八機械工業(yè)部。1977年11月14日，國務(wù)院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術(shù)裝備委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導國防科學技術(shù)和國防工業(yè)生產(chǎn)工作。至改革開放初期，負責管理國防工業(yè)和裝備生產(chǎn)的機構(gòu)包括國務(wù)院所屬的第二至第八機械工業(yè)部，以及國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導，列入軍隊系列的國防科委、國防工辦、科裝委。其中，國防科委歸口管理第二、第七機械工業(yè)部的工作，國防工辦歸口管理第三、四、五、六、八機械工業(yè)部工作。

通過這一時期軍工管理體制的變遷情況可以發(fā)現(xiàn)，政府對國防工業(yè)的管理具有以下幾個明顯的特點：一是政府對國防工業(yè)實行的是高度集中管理的模式，中央高層設(shè)立專門的管理機構(gòu)，如兵工委員會、國防科學技術(shù)委員會、國防工業(yè)委員會、科學技術(shù)裝備委員會等，而且將其置于軍事管理部門（中央軍委、國防部）的直接領(lǐng)導之下，體現(xiàn)了國防工業(yè)完全服務(wù)于軍事目的的特征。二是政府對國防工業(yè)的具體管理活動實行的是“軍民分離”“行業(yè)分割”“科研生產(chǎn)分開”的管理方式。國防工業(yè)由專門的政府管理機構(gòu)進行專門的管理，并進行具體的規(guī)劃和指導。盡管期間有“軍民結(jié)合”的思路，比如，1949年成立重工業(yè)部對軍事和民用工業(yè)進行統(tǒng)一領(lǐng)導；1958年2月，將原來管理國防工業(yè)的二機部與一機部、電機部合并，組成新的一機部，統(tǒng)管全國機械工業(yè)。但不久國防工業(yè)就由專門獨立的軍工管理部門進行領(lǐng)導。不僅如此，國防工業(yè)的各行業(yè)也由專門的政府管理機構(gòu)進行條條管理。至改革開放初，核工業(yè)、航空工業(yè)、電子工業(yè)、兵器工業(yè)、船舶工業(yè)、航天工業(yè)和導彈工業(yè)分別隸屬于第二至第八機械工業(yè)部管理。不僅如此，國防工業(yè)的科研和生產(chǎn)活動也相互分離，分別由國防科委和國防工辦兩個不同的部門進行管理。三是軍工管理機構(gòu)調(diào)整和變動頻繁，一般經(jīng)過幾年就要調(diào)整一次，有時一年之內(nèi)進行幾次調(diào)整，缺乏相對穩(wěn)定性。

這一時期，政府對國防工業(yè)的管理的手段主要是行政手段和指令性計劃。軍工的資源配置、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和空間布局都集中體現(xiàn)在政府的指令性計劃中，而且軍工發(fā)展計劃在整個國民經(jīng)濟發(fā)展計劃中處于十分突出的地位。比如，“一五”時期，在蘇聯(lián)援建的150個實際施工項目工程中，國防工業(yè)企業(yè)44個，其中航空工業(yè)12個、電子工業(yè)10個、兵器工業(yè)16個、航天工業(yè)2個、船舶工業(yè)4個。進入20世紀60年代，特別是“三五”計劃以后，國防工業(yè)在政府的指令性計劃中處于優(yōu)先發(fā)展的地位。從“三五”計劃開始，我國用了近三個五年計劃時間實施了以“三線”建設(shè)為重點的國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并投入了國家的大量經(jīng)濟資源。

計劃經(jīng)濟體制時期我國政府在國防工業(yè)發(fā)揮的這種特殊作用，從鞏固國防和發(fā)展經(jīng)濟的效率角度來講，既有積極的影響，同時也存在一定的消極因素。其積極作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在比較短的時期內(nèi)建立了比較完備的國防工業(yè)體系，實現(xiàn)了國防工業(yè)的跨越式發(fā)展。政府利用自身在資源配置方面的強制力量作用，集中資源發(fā)展國防工業(yè)，使我國在“一五”時期就先后建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現(xiàn)代國防工業(yè)部門。與新中國成立時相比，國防工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)跨越了好幾個發(fā)展階段，走過了西方國家用了一二百年時間所走過的道路。二是軍工生產(chǎn)能力獲得了迅速的提升，武器裝備的研制生產(chǎn)實現(xiàn)了質(zhì)的突破。這一時期的國防工業(yè)不僅專業(yè)門類齊全，而且科研手段基本配套，人才隊伍素質(zhì)高、力量強，裝備生產(chǎn)能力和水平有了顯著提高。這時不僅具備生產(chǎn)飛機、艦艇等大型裝備的研制能力，而且具有尖端技術(shù)裝備的研制生產(chǎn)能力，以原子彈、導彈和人造衛(wèi)星的“兩彈一星”為代表的先進軍工技術(shù)和產(chǎn)品的研制相繼獲得成功。三是有力地帶動了我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和內(nèi)地經(jīng)濟開發(fā)。國防工業(yè)屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國防工業(yè)的高速發(fā)展不僅促進了武器裝備生產(chǎn)水平的提高，而且?guī)恿艘苯稹C械、化工、材料等一大批工業(yè)部門的進步和發(fā)展。歷經(jīng)十余年的“三線”建設(shè)，促進了內(nèi)地省區(qū)的經(jīng)濟繁榮和科技文化的進步，給內(nèi)地建設(shè)帶來了發(fā)展機遇，為我國區(qū)域經(jīng)濟的進一步協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了必要的條件。

然而，政府在國防工業(yè)運行中發(fā)揮全能作用，也帶來了許許多多消極影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是國防工業(yè)規(guī)模過大，資源投入過多，從而擠占了大量用于經(jīng)濟建設(shè)的資源，制約了整個國家的經(jīng)濟發(fā)展；二是基于安全考慮的“山、散、洞”的布局結(jié)構(gòu)，導致軍工生產(chǎn)的運輸成本和協(xié)作成本居高不下，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效率較低；三是“軍民分離”“條條分割”和“產(chǎn)研分開”的軍工管理體制，不僅使軍工和民用部門之間缺乏必要的分工協(xié)作，而且即使軍工內(nèi)部不同行業(yè)之間和科研與生產(chǎn)之間缺乏有效的分工協(xié)作關(guān)系，資源的重復配置和浪費現(xiàn)象比較突出，資源配置效率較低。

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革要求的政府職能轉(zhuǎn)型（1979年至今）

1978年12月中共十一屆三中全會開創(chuàng)了改革開放的新紀元，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，國防工業(yè)從服從和服務(wù)國家戰(zhàn)略出發(fā)，實行了軍民結(jié)合的發(fā)展方針，由單一面向國防建設(shè)轉(zhuǎn)為面向四個現(xiàn)代化服務(wù)，尤其是在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，政府對國防工業(yè)的干預(yù)和管理也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，政府開始通過市場的渠道，利用市場機制作用對國防工業(yè)進行干預(yù)和調(diào)節(jié)。

為適應(yīng)改革開放的需要，1982年5月4日，根據(jù)人大會議決定，二、三、四、五、七、八機部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業(yè)部和中國船舶工業(yè)總公司。5月10日，國務(wù)院、中央軍委批準國防科委、國防工辦、中央軍委科學技術(shù)裝備委員辦公室（軍委科裝辦）合并，組建中國人民解放軍國防科學技術(shù)工業(yè)委員會，同時稱中華人民共和國國防科學技術(shù)工業(yè)委員會（簡稱國防科工委）。隸屬中央軍委建制，接受國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導。1983年3月14日，國務(wù)院、中央軍委決定將電子、船舶工業(yè)有關(guān)武器裝備科研、生產(chǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口到國防科工委，并與國家經(jīng)委實行雙重領(lǐng)導。1986年，撤銷機械、兵器工業(yè)部，成立國家機械工業(yè)委員會，對全國機械行業(yè)實行統(tǒng)一規(guī)劃。1988年4月9日，七屆人大一次會議決定撤銷航空、航天工業(yè)部，成立航空航天工業(yè)部，撤銷國家機械委和電子工業(yè)部，成立機械電子工業(yè)部；撤銷核工業(yè)部，成立核工業(yè)總公司，由能源部歸口管理。5月，國務(wù)院總理辦公室決定，中國船舶工業(yè)總公司由機械電子工業(yè)部歸口管理。1990年1月8日，國務(wù)院、中央軍委決定成立中國兵器工業(yè)總公司。1991年決定組建中國電子工業(yè)總公司。1993年撤銷航空航天工業(yè)部，組建航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司，撤銷機械電子工業(yè)部，分別組建機械工業(yè)部和電子工業(yè)部。

1998年3月10日，九屆人大一次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，撤銷1982年5月10日成立的國防科工委，按照“軍政分開”“供需分開”的原則，將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能統(tǒng)一起來，組建新的國防科工委，作為國務(wù)院的職能管理部門之一；保留國家航天局和國家原子能機構(gòu)，對外代表國家、對內(nèi)作為國防科工委的機構(gòu)。同時，以原國防科工委和總參謀部裝備部為主體，組建隸屬于中央軍委領(lǐng)導的總裝備部。4月新組建的中華人民共和國國防科學技術(shù)工業(yè)委員會和中國人民解放軍總裝備部正式成立。2007年，中共十七大明確提出了加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標。根據(jù)十七大的有關(guān)精神，2008年召開的十一屆全國人大一次會議就國防工業(yè)管理的行政部門設(shè)置作了調(diào)整和改革。即將國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室和國家煙草專賣局合并組建工業(yè)和信息化部，新組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理，不再保留國防科技工業(yè)委員會。經(jīng)過改革開放后國防工業(yè)管理體制改革的不斷深化，政府對國防工業(yè)的干預(yù)和管理模式發(fā)生了重大變化。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是逐步由軍事機構(gòu)主導的供求合一管理模式轉(zhuǎn)型為各司其職的供求分離管理模式。新中國成立后，政府對軍工的管理采取的是軍事機構(gòu)主導的供求合一的管理模式，具有典型的“軍事化”管理特征。針對市場經(jīng)濟條件下這一體制暴露出來的弊端，1998年，組建解放軍總裝備部和國務(wù)院國防科工委，2008年撤消國防科工委新組建隸屬工業(yè)與信息化部，成立國家國防科工局，分別承擔著裝備需求管理職能和軍工行業(yè)管理職能，政府對軍工的管理由供求合一模式轉(zhuǎn)型為供求分離模式。

二是逐步由政企不分的管理模式轉(zhuǎn)型為政企分開的管理模式。政府對國防工業(yè)的管理長期以來基本上政企不分，政府部門從資源分配、計劃制定和實施等方面對軍工科研生產(chǎn)單位進行全面控制，軍工科研生產(chǎn)單位事實上是政府部門的一個附屬機構(gòu)。改革開放后，與市場取向改革相適應(yīng)，按照“政企分開”的原則對軍工管理模式逐步進行了重大改革。先是撤銷相關(guān)政府行業(yè)管理機構(gòu)，成立船舶、核、兵器、航空、航天、電子工業(yè)總公司，但軍工總公司仍然承擔一定的政府職能。1998年，進一步按照“政企分開”原則，將軍工總公司的政府職能獨立出來轉(zhuǎn)入國防科工委，并以軍工總公司為基礎(chǔ)，通過分拆改組為十大軍工集團公司。各軍工集團公司按照《公司法》注冊，由國資委授權(quán)，作為國有資產(chǎn)出資人代表，對所轄全資企業(yè)和控股企業(yè)進行管理，實行企業(yè)化經(jīng)營。

三是逐步由政資不分的管理模式轉(zhuǎn)型為政資分開的管理模式。通過1998年和2003年政府行政管理體制改革和職能調(diào)整，按照“政資分開”的原則，國防科工委作為國務(wù)院主管國防科技工業(yè)的行政部門。在國有資產(chǎn)管理方面，則由國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)國有資產(chǎn)管理委員會（國資委）行使國有資產(chǎn)出資人職責，對國防科技工業(yè)的主體——軍工集團公司進行資產(chǎn)管理，并負責對軍工集團公司的業(yè)績進行考核管理。

四是逐步由軍工行業(yè)相互分割的管理模式轉(zhuǎn)型為集中統(tǒng)一的管理模式。長期以來，政府對軍工不同行業(yè)管理采取的是相互分割的管理模式，核、航空、電子、兵器、船舶、航天和導彈工業(yè)分別由不同行業(yè)主管部門分工負責，相互之間難于協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。改革開放后，針對這種體制暴露出來的弊端，逐步采取了集中統(tǒng)一的管理模式。先是將航空、航天，以及兵器、電子等業(yè)務(wù)相近管理部門進行合并，成立國務(wù)院國防科技工業(yè)主管部門對國防工業(yè)全行業(yè)進行集中統(tǒng)一管理。

國防工業(yè)運行中的政府職能轉(zhuǎn)型，不僅更加注重政府職能的合理定位，而且重視和發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，因而對提高國防工業(yè)運行效率產(chǎn)生了積極作用。主要表現(xiàn)在：一是確立軍事部門獨立的采購主體地位，使其能夠依據(jù)軍事科技、現(xiàn)代戰(zhàn)爭、國家軍事戰(zhàn)略和安全環(huán)境等制定更加確實可行的武器裝備發(fā)展規(guī)劃，并在軍費預(yù)期約束下精打細算，充當精明買主的角色，不僅可節(jié)省武器裝備采購費用，提高武器裝備采購效率，促進武器裝備的快速發(fā)展，而且可為軍工科研生產(chǎn)單位提供外部壓力，迫使軍工科研生產(chǎn)加強管理，不斷提高軍工科研生產(chǎn)效率和企業(yè)經(jīng)濟效益，從而提高資源配置效率。二是按照軍品供需分離原則逐步建立集中統(tǒng)一的軍工行業(yè)行政管理部門，一方面，政府行政部門可以專司于制定軍工行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)等政府職能，有助于形成比較完善的宏觀調(diào)控體系和依法行政，提高政府的行政能力和行政效率；另一方面，可打破長期以來條塊分割、多頭領(lǐng)導、各自為政的行業(yè)管理格局，有助于打破行業(yè)限制，使市場機制在不同行業(yè)之間能夠更充分地發(fā)揮作用，這不僅提高了軍工的社會分工協(xié)作水平，而且進一步優(yōu)化了軍工資源配置。（國防大學）

本文來自：《國防科技工業(yè)》雜志