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在新中國成立后,中國國防工業(yè)開始了真正崛起和迅速發(fā)展，由于特定的歷史背景原因，政府在新中國國防工業(yè)的發(fā)展中扮演著十分特殊的角色。政府在軍工運行中履行的職能和發(fā)揮的作用經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程。在這一過程中的不同階段，政府的職能作用具有一些不同的特征，并對軍工運行效率產(chǎn)生了不同的影響。

計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下政府發(fā)揮全能作用的職能調(diào)整

（1949—1978年）

新中國成立之初，我國國防工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。這一時期在國防工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想上，政府干預(yù)和調(diào)節(jié)成為軍工科研生產(chǎn)資源配置的唯一形式，政府在國防工業(yè)運行中發(fā)揮著全能的作用，擔(dān)當(dāng)著“獨角戲”的角色。政府不僅是國防工業(yè)軍品的唯一購買者，而且是國防工業(yè)的唯一投資者、管制者和調(diào)控者，甚至是軍工企業(yè)的直接經(jīng)營者。這一時期政府職能的變遷，主要體現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)的變革及職能范圍的變更和調(diào)整。

為了加快新中國國防工業(yè)的發(fā)展，我國政府全面參與并加大了對軍工發(fā)展的干預(yù)力度，成立了專門的軍工管理機(jī)構(gòu)，并在實踐中不斷地進(jìn)行調(diào)整。新中國成立后，為了促進(jìn)國防工業(yè)和民用工業(yè)的發(fā)展，1949年10月19日成立了重工業(yè)部，歸口管理兵器工業(yè)。1950年在重工業(yè)部設(shè)立航空工業(yè)籌備組、兵器工業(yè)辦公室，成立電信工業(yè)局和船舶工業(yè)局，負(fù)責(zé)組織軍工生產(chǎn)和軍工企業(yè)的調(diào)整工作。朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，國防工業(yè)的重要性日益凸顯。為了加快國防工業(yè)的發(fā)展步伐，中央決定加強(qiáng)國防工業(yè)的宏觀管理。1951年1月4日，中共中央成立了中央軍委兵工委員會。4月17日成立航空工業(yè)管理委員會。4月19日，將重工業(yè)部兵工辦公室改組為兵工總局，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)全國兵工的生產(chǎn)和建設(shè)，受中央軍委兵工委員會領(lǐng)導(dǎo)。同時，為加快航空工業(yè)建設(shè)，政務(wù)院和中央軍委將航空工業(yè)籌備組改組為重工業(yè)部航空工業(yè)局。1952年8月7日，成立第二機(jī)械工業(yè)部，統(tǒng)一管理國防工業(yè)，原屬于重工業(yè)部的兵器工業(yè)和航空工業(yè)劃歸二機(jī)部管理。1953年4月，電信工業(yè)局劃歸二機(jī)部管理。我國國防工業(yè)實現(xiàn)了全國集中統(tǒng)一管理。

1956年11月16日，成立第三機(jī)械工業(yè)部，主管核工業(yè)建設(shè)和核武器研制工作。1958年2月，適應(yīng)軍民結(jié)合的需要，將原來管理國防工業(yè)的第二機(jī)械工業(yè)部與第一機(jī)械工業(yè)部、電機(jī)制造工業(yè)部合并，組成新的第一機(jī)械工業(yè)部，統(tǒng)管全國的機(jī)械工業(yè)。同時將管理核工業(yè)的第三機(jī)械工業(yè)部改名為第二機(jī)械工業(yè)部。同年10月，中央批準(zhǔn)成立國防部國防科技委員會。1959年12月，中央決定成立中央軍委國防工業(yè)委員會，對國防工業(yè)進(jìn)行歸口管理。1960年，將第一機(jī)械工業(yè)部管理國防工業(yè)的職能獨立出來，設(shè)立第三機(jī)械工業(yè)部，管理全國的國防工業(yè)。同年底，將航空、船舶、電子工業(yè)的研究所從工業(yè)部門中獨立出來，與軍隊的有關(guān)科研單位重組成立專業(yè)研究院，建制屬于國防部，業(yè)務(wù)工作由國防科委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1961年12月20日，國務(wù)院成立國防工業(yè)辦公室，并將其列入軍隊編制，歸口管理二機(jī)部、三機(jī)部和國防科委所屬范圍工作，此后即撤銷了國防工委。1963年國務(wù)院設(shè)立管理無線電工業(yè)的第四機(jī)械工業(yè)部、管理兵器工業(yè)的第五機(jī)械工業(yè)部、管理造船工業(yè)的第六機(jī)械工業(yè)部。從此，第三機(jī)械工業(yè)部只管理航空工業(yè)。1964年11月23日，中央決定組建第七機(jī)械工業(yè)部，統(tǒng)一管理航天工業(yè)的科研、設(shè)計、試制生產(chǎn)和基地建設(shè)工作。

1970年，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)和人員實行大精簡，但國防部、第二至第七機(jī)械工業(yè)部保持不變，并劃歸軍委辦事組管轄，同時撤銷國務(wù)院國防工辦和中央國防工業(yè)政治部。1973年9月10日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，成立國防工辦，受國務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，以國務(wù)院為主。主要任務(wù)是對國防工業(yè)的生產(chǎn)、建設(shè)和科研進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，組織實施。1974年4月，國務(wù)院、中央軍委決定成立導(dǎo)彈工業(yè)總局，對外稱為第八機(jī)械工業(yè)總局，此后又撤銷第八機(jī)械工業(yè)總局，成立第八機(jī)械工業(yè)部。1977年11月14日，國務(wù)院、中央軍委決定成立中央軍委科學(xué)技術(shù)裝備委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國防科學(xué)技術(shù)和國防工業(yè)生產(chǎn)工作。至改革開放初期，負(fù)責(zé)管理國防工業(yè)和裝備生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)包括國務(wù)院所屬的第二至第八機(jī)械工業(yè)部，以及國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，列入軍隊系列的國防科委、國防工辦、科裝委。其中，國防科委歸口管理第二、第七機(jī)械工業(yè)部的工作，國防工辦歸口管理第三、四、五、六、八機(jī)械工業(yè)部工作。

通過這一時期軍工管理體制的變遷情況可以發(fā)現(xiàn)，政府對國防工業(yè)的管理具有以下幾個明顯的特點：一是政府對國防工業(yè)實行的是高度集中管理的模式，中央高層設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，如兵工委員會、國防科學(xué)技術(shù)委員會、國防工業(yè)委員會、科學(xué)技術(shù)裝備委員會等，而且將其置于軍事管理部門（中央軍委、國防部）的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，體現(xiàn)了國防工業(yè)完全服務(wù)于軍事目的的特征。二是政府對國防工業(yè)的具體管理活動實行的是“軍民分離”“行業(yè)分割”“科研生產(chǎn)分開”的管理方式。國防工業(yè)由專門的政府管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的管理，并進(jìn)行具體的規(guī)劃和指導(dǎo)。盡管期間有“軍民結(jié)合”的思路，比如，1949年成立重工業(yè)部對軍事和民用工業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；1958年2月，將原來管理國防工業(yè)的二機(jī)部與一機(jī)部、電機(jī)部合并，組成新的一機(jī)部，統(tǒng)管全國機(jī)械工業(yè)。但不久國防工業(yè)就由專門獨立的軍工管理部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。不僅如此，國防工業(yè)的各行業(yè)也由專門的政府管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行條條管理。至改革開放初，核工業(yè)、航空工業(yè)、電子工業(yè)、兵器工業(yè)、船舶工業(yè)、航天工業(yè)和導(dǎo)彈工業(yè)分別隸屬于第二至第八機(jī)械工業(yè)部管理。不僅如此，國防工業(yè)的科研和生產(chǎn)活動也相互分離，分別由國防科委和國防工辦兩個不同的部門進(jìn)行管理。三是軍工管理機(jī)構(gòu)調(diào)整和變動頻繁，一般經(jīng)過幾年就要調(diào)整一次，有時一年之內(nèi)進(jìn)行幾次調(diào)整，缺乏相對穩(wěn)定性。