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連續三年，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）被納入國務院年度立法工作計劃。此時距離《條例》首次征求意見，已經過去四年多。
日前，國務院辦公廳印發《國務院2022年度立法工作計劃的通知》（以下簡稱“《年度立法計劃》”）?！稐l例》作為16件“擬制定、修訂的行政法規”之一，被納入國務院年度立法工作計劃。中國無人機飛行管理的立規工作仍在進行中。
1 起步較早
在此之前，《條例》已經被列入《交通運輸“十四五”立法規劃》（以下簡稱“《規劃》”），旨在規范無人駕駛航空器飛行相關活動，促進行業健康發展，切實維護國家安全、公共安全、飛行安全 。同時被列入《規劃》的還有《民用無人機運行管理規定》，作為運行管理相應配套規章 。
根據《年度立法計劃》的分工安排，《條例》由中央軍委聯合參謀部、交通運輸部起草。在政府序列中，實際承擔這項工作的是民航局。民航局是國務院主管民用航空事業的由部委管理的國家局，歸交通運輸部管理。
“《條例》起草工作起步較早?！币晃涣私馇闆r的民航業資深人士告訴記者，2017年甚至更早，民航局就已經協同空軍方面啟動了《條例》起草相關工作。“相比于工信系統起草的與無人機生產制造有關的國家標準，《條例》主要內容是民用無人機的飛行管理，因為涉及到空域管理，因此較為敏感，無論是民航空管領域，還是無人機生產廠商，都十分關注?！彼f。
就在《條例》起草前后，重慶機場半個月內兩次因無人機“黑飛”導致航班起降受到影響，其中一次導致12架次航班備降外場；另外一次導致40余航班備降，60余航班取消，40余航班延誤，上萬名旅客受到影響。重慶機場公安分局稱，不排除是蓄意挑釁行為。無人機飛行管理由此受到各方高度關注。
2018年1月，民航局就《條例》征求意見，意見反饋工作于2018年2月結束。民航局就《條例》征求意見稿指出，堅持“安全為要”。把確保飛行安全和重要目標安全作為立法工作考慮的重點，科學統籌管理與使用的關系，扭住產品質量、登記識別、人員資質、運行間隔等關鍵環節，降低安全風險。以規范微型、輕型、小型等民用無人機運行及相關活動為重點，查找存在的矛盾問題，剖析癥結根源，研提措施辦法，起草條款內容。
2018年12月，《中華人民共和國民用航空法》作出修改，在第二百一十三條后增加一條，“國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器的管理另有規定的，從其規定”，作為新的第二百一十四條，增加了無人機立法授權條款，解決了法律法規銜接問題。
一位民用無人機生產廠商人士向記者表示，《條例》征求意見稿兼顧了安全與發展，體現了“對不同安全風險的無人機明確不同管理辦法”的思路，放開無危害的微型無人機，適度放開較小危害的輕型無人機，簡化小型無人機管理流程，切實管好中型、大型無人機?！安粌H令制造廠商眼前一亮，也讓市場感受到了監管部門的務實態度。”他說。
2 寶貴空間
無人駕駛航空器通常包括遙控駕駛航空器、自主航空器等?！稐l例》征求意見稿提出采用分級分類分型管理的思路，將無人機分為“兩級三類五型”。兩級是指，按執行任務性質，將無人機分為國家和民用兩級；三類是指按飛行管理方式，將民用無人機分為開放類、有條件開放類、管控類；五型是指按飛行安全風險，以重量為主要指標，結合高度、速度、無線電發射功率、空域保持能力等性能指標，將民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型。
“一般來說，國內用于消費娛樂的無人機空機重量不超過4千克?！鼻笆鰺o人機制造廠商人士告訴記者，《條例》征求意見稿將有條件開放類無人機空機重量確定為不超過4千克（最大起飛重量不超過7千克）且運行性能滿足一定條件。“這相當于給了國內無人機產業發展空間?！彼f。
根據《條例》征求意見稿，空機重量小于0.25千克，設計性能同時滿足飛行真高不超過50米，最大飛行速度不超過40千米/小時，無線電發射設備符合微功率短距離無線電發射設備技術要求的遙控駕駛航空器，被劃定為微型無人機；同時滿足空機重量不超過4千克，最大起飛重量不超過7千克，最大飛行速度不超過100千米/小時，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監視能力的遙控駕駛航空器（但不包括微型無人機）被劃定為輕型無人機。按照這一分類標準，國內消費級無人機基本都是微型或輕型無人機。
在確保安全的前提下，微型和輕型無人機在監管政策中獲得寶貴空間：管控空域以外，無特殊情況下，均為輕型無人機適飛區域。在適飛空域內飛行，無須申請飛行計劃，需向綜合監管平臺實時報送動態信息。微型無人機在禁止飛行空域外飛行，無須申請飛行計劃。
輕型無人機的管控空域包括：真高120米以上空域 ；空中禁區以及周邊5000米范圍 ；軍用機場凈空保護區，民用機場障礙物限制面水平投影范圍的上方；有人駕駛航空器臨時起降點以及周邊2000米范圍的上方；國界線到我方一側5000米范圍的上方，邊境線到我方一側2000米范圍的上方；軍事禁區以及周邊1000米范圍的上方，軍事管理區、設區的市級（含）以上黨政機關、核電站、監管場所以及周邊200米范圍的上方；射電天文臺以及周邊5000米范圍的上方 ；生產、儲存易燃易爆危險品的大型企業和儲備可燃重要物資的大型倉庫、基地以及周邊150米范圍的上方等；軍航低空、超低空飛行空域；省級人民政府會同戰區確定的管控空域 。
