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連續(xù)三年，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）被納入國務院年度立法工作計劃。此時距離《條例》首次征求意見，已經(jīng)過去四年多。

日前，國務院辦公廳印發(fā)《國務院2022年度立法工作計劃的通知》（以下簡稱“《年度立法計劃》”）。《條例》作為16件“擬制定、修訂的行政法規(guī)”之一，被納入國務院年度立法工作計劃。中國無人機飛行管理的立規(guī)工作仍在進行中。

1 起步較早

在此之前，《條例》已經(jīng)被列入《交通運輸“十四五”立法規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），旨在規(guī)范無人駕駛航空器飛行相關活動，促進行業(yè)健康發(fā)展，切實維護國家安全、公共安全、飛行安全 。同時被列入《規(guī)劃》的還有《民用無人機運行管理規(guī)定》，作為運行管理相應配套規(guī)章 。

根據(jù)《年度立法計劃》的分工安排，《條例》由中央軍委聯(lián)合參謀部、交通運輸部起草。在政府序列中，實際承擔這項工作的是民航局。民航局是國務院主管民用航空事業(yè)的由部委管理的國家局，歸交通運輸部管理。

“《條例》起草工作起步較早。”一位了解情況的民航業(yè)資深人士告訴記者，2017年甚至更早，民航局就已經(jīng)協(xié)同空軍方面啟動了《條例》起草相關工作。“相比于工信系統(tǒng)起草的與無人機生產(chǎn)制造有關的國家標準，《條例》主要內(nèi)容是民用無人機的飛行管理，因為涉及到空域管理，因此較為敏感，無論是民航空管領域，還是無人機生產(chǎn)廠商，都十分關注。”他說。

就在《條例》起草前后，重慶機場半個月內(nèi)兩次因無人機“黑飛”導致航班起降受到影響，其中一次導致12架次航班備降外場；另外一次導致40余航班備降，60余航班取消，40余航班延誤，上萬名旅客受到影響。重慶機場公安分局稱，不排除是蓄意挑釁行為。無人機飛行管理由此受到各方高度關注。

2018年1月，民航局就《條例》征求意見，意見反饋工作于2018年2月結束。民航局就《條例》征求意見稿指出，堅持“安全為要”。把確保飛行安全和重要目標安全作為立法工作考慮的重點，科學統(tǒng)籌管理與使用的關系，扭住產(chǎn)品質(zhì)量、登記識別、人員資質(zhì)、運行間隔等關鍵環(huán)節(jié)，降低安全風險。以規(guī)范微型、輕型、小型等民用無人機運行及相關活動為重點，查找存在的矛盾問題，剖析癥結根源，研提措施辦法，起草條款內(nèi)容。

2018年12月，《中華人民共和國民用航空法》作出修改，在第二百一十三條后增加一條，“國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，作為新的第二百一十四條，增加了無人機立法授權條款，解決了法律法規(guī)銜接問題。

一位民用無人機生產(chǎn)廠商人士向記者表示，《條例》征求意見稿兼顧了安全與發(fā)展，體現(xiàn)了“對不同安全風險的無人機明確不同管理辦法”的思路，放開無危害的微型無人機，適度放開較小危害的輕型無人機，簡化小型無人機管理流程，切實管好中型、大型無人機。“不僅令制造廠商眼前一亮，也讓市場感受到了監(jiān)管部門的務實態(tài)度。”他說。

2 寶貴空間

無人駕駛航空器通常包括遙控駕駛航空器、自主航空器等。《條例》征求意見稿提出采用分級分類分型管理的思路，將無人機分為“兩級三類五型”。兩級是指，按執(zhí)行任務性質(zhì)，將無人機分為國家和民用兩級；三類是指按飛行管理方式，將民用無人機分為開放類、有條件開放類、管控類；五型是指按飛行安全風險，以重量為主要指標，結合高度、速度、無線電發(fā)射功率、空域保持能力等性能指標，將民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型。

“一般來說，國內(nèi)用于消費娛樂的無人機空機重量不超過4千克。”前述無人機制造廠商人士告訴記者，《條例》征求意見稿將有條件開放類無人機空機重量確定為不超過4千克（最大起飛重量不超過7千克）且運行性能滿足一定條件。“這相當于給了國內(nèi)無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。”他說。

根據(jù)《條例》征求意見稿，空機重量小于0.25千克，設計性能同時滿足飛行真高不超過50米，最大飛行速度不超過40千米/小時，無線電發(fā)射設備符合微功率短距離無線電發(fā)射設備技術要求的遙控駕駛航空器，被劃定為微型無人機；同時滿足空機重量不超過4千克，最大起飛重量不超過7千克，最大飛行速度不超過100千米/小時，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器（但不包括微型無人機）被劃定為輕型無人機。按照這一分類標準，國內(nèi)消費級無人機基本都是微型或輕型無人機。

在確保安全的前提下，微型和輕型無人機在監(jiān)管政策中獲得寶貴空間：管控空域以外，無特殊情況下，均為輕型無人機適飛區(qū)域。在適飛空域內(nèi)飛行，無須申請飛行計劃，需向綜合監(jiān)管平臺實時報送動態(tài)信息。微型無人機在禁止飛行空域外飛行，無須申請飛行計劃。

輕型無人機的管控空域包括：真高120米以上空域 ；空中禁區(qū)以及周邊5000米范圍 ；軍用機場凈空保護區(qū)，民用機場障礙物限制面水平投影范圍的上方；有人駕駛航空器臨時起降點以及周邊2000米范圍的上方；國界線到我方一側5000米范圍的上方，邊境線到我方一側2000米范圍的上方；軍事禁區(qū)以及周邊1000米范圍的上方，軍事管理區(qū)、設區(qū)的市級（含）以上黨政機關、核電站、監(jiān)管場所以及周邊200米范圍的上方；射電天文臺以及周邊5000米范圍的上方 ；生產(chǎn)、儲存易燃易爆危險品的大型企業(yè)和儲備可燃重要物資的大型倉庫、基地以及周邊150米范圍的上方等；軍航低空、超低空飛行空域；省級人民政府會同戰(zhàn)區(qū)確定的管控空域 。