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在新中國成立后,中國國防工業開始了真正崛起和迅速發展，由于特定的歷史背景原因，政府在新中國國防工業的發展中扮演著十分特殊的角色。政府在軍工運行中履行的職能和發揮的作用經歷了一個不斷變遷的過程。在這一過程中的不同階段，政府的職能作用具有一些不同的特征，并對軍工運行效率產生了不同的影響。
計劃經濟體制條件下政府發揮全能作用的職能調整
（1949—1978年）
新中國成立之初，我國國防工業基礎十分薄弱。這一時期在國防工業發展的指導思想上，政府干預和調節成為軍工科研生產資源配置的唯一形式，政府在國防工業運行中發揮著全能的作用，擔當著“獨角戲”的角色。政府不僅是國防工業軍品的唯一購買者，而且是國防工業的唯一投資者、管制者和調控者，甚至是軍工企業的直接經營者。這一時期政府職能的變遷，主要體現為管理機構的變革及職能范圍的變更和調整。
為了加快新中國國防工業的發展，我國政府全面參與并加大了對軍工發展的干預力度，成立了專門的軍工管理機構，并在實踐中不斷地進行調整。新中國成立后，為了促進國防工業和民用工業的發展，1949年10月19日成立了重工業部，歸口管理兵器工業。1950年在重工業部設立航空工業籌備組、兵器工業辦公室，成立電信工業局和船舶工業局，負責組織軍工生產和軍工企業的調整工作。朝鮮戰爭的爆發，國防工業的重要性日益凸顯。為了加快國防工業的發展步伐，中央決定加強國防工業的宏觀管理。1951年1月4日，中共中央成立了中央軍委兵工委員會。4月17日成立航空工業管理委員會。4月19日，將重工業部兵工辦公室改組為兵工總局，統一規劃和協調全國兵工的生產和建設，受中央軍委兵工委員會領導。同時，為加快航空工業建設，政務院和中央軍委將航空工業籌備組改組為重工業部航空工業局。1952年8月7日，成立第二機械工業部，統一管理國防工業，原屬于重工業部的兵器工業和航空工業劃歸二機部管理。1953年4月，電信工業局劃歸二機部管理。我國國防工業實現了全國集中統一管理。
1956年11月16日，成立第三機械工業部，主管核工業建設和核武器研制工作。1958年2月，適應軍民結合的需要，將原來管理國防工業的第二機械工業部與第一機械工業部、電機制造工業部合并，組成新的第一機械工業部，統管全國的機械工業。同時將管理核工業的第三機械工業部改名為第二機械工業部。同年10月，中央批準成立國防部國防科技委員會。1959年12月，中央決定成立中央軍委國防工業委員會，對國防工業進行歸口管理。1960年，將第一機械工業部管理國防工業的職能獨立出來，設立第三機械工業部，管理全國的國防工業。同年底，將航空、船舶、電子工業的研究所從工業部門中獨立出來，與軍隊的有關科研單位重組成立專業研究院，建制屬于國防部，業務工作由國防科委統一領導。1961年12月20日，國務院成立國防工業辦公室，并將其列入軍隊編制，歸口管理二機部、三機部和國防科委所屬范圍工作，此后即撤銷了國防工委。1963年國務院設立管理無線電工業的第四機械工業部、管理兵器工業的第五機械工業部、管理造船工業的第六機械工業部。從此，第三機械工業部只管理航空工業。1964年11月23日，中央決定組建第七機械工業部，統一管理航天工業的科研、設計、試制生產和基地建設工作。
1970年，國務院的機構和人員實行大精簡，但國防部、第二至第七機械工業部保持不變，并劃歸軍委辦事組管轄，同時撤銷國務院國防工辦和中央國防工業政治部。1973年9月10日，經中央批準，成立國防工辦，受國務院和中央軍委領導，以國務院為主。主要任務是對國防工業的生產、建設和科研進行統籌規劃，全面安排，組織實施。1974年4月，國務院、中央軍委決定成立導彈工業總局，對外稱為第八機械工業總局，此后又撤銷第八機械工業總局，成立第八機械工業部。1977年11月14日，國務院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術裝備委員會，統一領導國防科學技術和國防工業生產工作。至改革開放初期，負責管理國防工業和裝備生產的機構包括國務院所屬的第二至第八機械工業部，以及國務院、中央軍委雙重領導，列入軍隊系列的國防科委、國防工辦、科裝委。其中，國防科委歸口管理第二、第七機械工業部的工作，國防工辦歸口管理第三、四、五、六、八機械工業部工作。
通過這一時期軍工管理體制的變遷情況可以發現，政府對國防工業的管理具有以下幾個明顯的特點：一是政府對國防工業實行的是高度集中管理的模式，中央高層設立專門的管理機構，如兵工委員會、國防科學技術委員會、國防工業委員會、科學技術裝備委員會等，而且將其置于軍事管理部門（中央軍委、國防部）的直接領導之下，體現了國防工業完全服務于軍事目的的特征。二是政府對國防工業的具體管理活動實行的是“軍民分離”“行業分割”“科研生產分開”的管理方式。國防工業由專門的政府管理機構進行專門的管理，并進行具體的規劃和指導。盡管期間有“軍民結合”的思路，比如，1949年成立重工業部對軍事和民用工業進行統一領導；1958年2月，將原來管理國防工業的二機部與一機部、電機部合并，組成新的一機部，統管全國機械工業。但不久國防工業就由專門獨立的軍工管理部門進行領導。不僅如此，國防工業的各行業也由專門的政府管理機構進行條條管理。至改革開放初，核工業、航空工業、電子工業、兵器工業、船舶工業、航天工業和導彈工業分別隸屬于第二至第八機械工業部管理。不僅如此，國防工業的科研和生產活動也相互分離，分別由國防科委和國防工辦兩個不同的部門進行管理。三是軍工管理機構調整和變動頻繁，一般經過幾年就要調整一次，有時一年之內進行幾次調整，缺乏相對穩定性。
這一時期，政府對國防工業的管理的手段主要是行政手段和指令性計劃。軍工的資源配置、行業發展規劃和空間布局都集中體現在政府的指令性計劃中，而且軍工發展計劃在整個國民經濟發展計劃中處于十分突出的地位。比如，“一五”時期，在蘇聯援建的150個實際施工項目工程中，國防工業企業44個，其中航空工業12個、電子工業10個、兵器工業16個、航天工業2個、船舶工業4個。進入20世紀60年代，特別是“三五”計劃以后，國防工業在政府的指令性計劃中處于優先發展的地位。從“三五”計劃開始，我國用了近三個五年計劃時間實施了以“三線”建設為重點的國防工業發展戰略，并投入了國家的大量經濟資源。
計劃經濟體制時期我國政府在國防工業發揮的這種特殊作用，從鞏固國防和發展經濟的效率角度來講，既有積極的影響，同時也存在一定的消極因素。其積極作用主要體現在以下幾個方面：一是在比較短的時期內建立了比較完備的國防工業體系，實現了國防工業的跨越式發展。政府利用自身在資源配置方面的強制力量作用，集中資源發展國防工業，使我國在“一五”時期就先后建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現代國防工業部門。與新中國成立時相比，國防工業的發展已經跨越了好幾個發展階段，走過了西方國家用了一二百年時間所走過的道路。二是軍工生產能力獲得了迅速的提升，武器裝備的研制生產實現了質的突破。這一時期的國防工業不僅專業門類齊全，而且科研手段基本配套，人才隊伍素質高、力量強，裝備生產能力和水平有了顯著提高。這時不僅具備生產飛機、艦艇等大型裝備的研制能力，而且具有尖端技術裝備的研制生產能力，以原子彈、導彈和人造衛星的“兩彈一星”為代表的先進軍工技術和產品的研制相繼獲得成功。三是有力地帶動了我國高技術產業和內地經濟開發。國防工業屬于高新技術產業，國防工業的高速發展不僅促進了武器裝備生產水平的提高，而且帶動了冶金、機械、化工、材料等一大批工業部門的進步和發展。歷經十余年的“三線”建設，促進了內地省區的經濟繁榮和科技文化的進步，給內地建設帶來了發展機遇，為我國區域經濟的進一步協調發展創造了必要的條件。
然而，政府在國防工業運行中發揮全能作用，也帶來了許許多多消極影響。主要表現在以下幾個方面：一是國防工業規模過大，資源投入過多，從而擠占了大量用于經濟建設的資源，制約了整個國家的經濟發展；二是基于安全考慮的“山、散、洞”的布局結構，導致軍工生產的運輸成本和協作成本居高不下，生產效率和經濟效率較低；三是“軍民分離”“條條分割”和“產研分開”的軍工管理體制，不僅使軍工和民用部門之間缺乏必要的分工協作，而且即使軍工內部不同行業之間和科研與生產之間缺乏有效的分工協作關系，資源的重復配置和浪費現象比較突出，資源配置效率較低。
適應社會主義市場經濟體制改革要求的政府職能轉型（1979年至今）
1978年12月中共十一屆三中全會開創了改革開放的新紀元，黨和國家的工作重點轉向以經濟建設為中心，國防工業從服從和服務國家戰略出發，實行了軍民結合的發展方針，由單一面向國防建設轉為面向四個現代化服務，尤其是在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過程中，政府對國防工業的干預和管理也發生了根本性的轉變，政府開始通過市場的渠道，利用市場機制作用對國防工業進行干預和調節。
為適應改革開放的需要，1982年5月4日，根據人大會議決定，二、三、四、五、七、八機部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業部和中國船舶工業總公司。5月10日，國務院、中央軍委批準國防科委、國防工辦、中央軍委科學技術裝備委員辦公室（軍委科裝辦）合并，組建中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，同時稱中華人民共和國國防科學技術工業委員會（簡稱國防科工委）。隸屬中央軍委建制，接受國務院、中央軍委雙重領導。1983年3月14日，國務院、中央軍委決定將電子、船舶工業有關武器裝備科研、生產業務統一歸口到國防科工委，并與國家經委實行雙重領導。1986年，撤銷機械、兵器工業部，成立國家機械工業委員會，對全國機械行業實行統一規劃。1988年4月9日，七屆人大一次會議決定撤銷航空、航天工業部，成立航空航天工業部，撤銷國家機械委和電子工業部，成立機械電子工業部；撤銷核工業部，成立核工業總公司，由能源部歸口管理。5月，國務院總理辦公室決定，中國船舶工業總公司由機械電子工業部歸口管理。1990年1月8日，國務院、中央軍委決定成立中國兵器工業總公司。1991年決定組建中國電子工業總公司。1993年撤銷航空航天工業部，組建航空工業總公司、航天工業總公司，撤銷機械電子工業部，分別組建機械工業部和電子工業部。
1998年3月10日，九屆人大一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，撤銷1982年5月10日成立的國防科工委，按照“軍政分開”“供需分開”的原則，將原國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能統一起來，組建新的國防科工委，作為國務院的職能管理部門之一；保留國家航天局和國家原子能機構，對外代表國家、對內作為國防科工委的機構。同時，以原國防科工委和總參謀部裝備部為主體，組建隸屬于中央軍委領導的總裝備部。4月新組建的中華人民共和國國防科學技術工業委員會和中國人民解放軍總裝備部正式成立。2007年，中共十七大明確提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的發展目標。根據十七大的有關精神，2008年召開的十一屆全國人大一次會議就國防工業管理的行政部門設置作了調整和改革。即將國防科工委、信息產業部、國務院信息化工作辦公室和國家煙草專賣局合并組建工業和信息化部，新組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理，不再保留國防科技工業委員會。經過改革開放后國防工業管理體制改革的不斷深化，政府對國防工業的干預和管理模式發生了重大變化。主要體現在以下幾個方面：
一是逐步由軍事機構主導的供求合一管理模式轉型為各司其職的供求分離管理模式。新中國成立后，政府對軍工的管理采取的是軍事機構主導的供求合一的管理模式，具有典型的“軍事化”管理特征。針對市場經濟條件下這一體制暴露出來的弊端，1998年，組建解放軍總裝備部和國務院國防科工委，2008年撤消國防科工委新組建隸屬工業與信息化部，成立國家國防科工局，分別承擔著裝備需求管理職能和軍工行業管理職能，政府對軍工的管理由供求合一模式轉型為供求分離模式。
二是逐步由政企不分的管理模式轉型為政企分開的管理模式。政府對國防工業的管理長期以來基本上政企不分，政府部門從資源分配、計劃制定和實施等方面對軍工科研生產單位進行全面控制，軍工科研生產單位事實上是政府部門的一個附屬機構。改革開放后，與市場取向改革相適應，按照“政企分開”的原則對軍工管理模式逐步進行了重大改革。先是撤銷相關政府行業管理機構，成立船舶、核、兵器、航空、航天、電子工業總公司，但軍工總公司仍然承擔一定的政府職能。1998年，進一步按照“政企分開”原則，將軍工總公司的政府職能獨立出來轉入國防科工委，并以軍工總公司為基礎，通過分拆改組為十大軍工集團公司。各軍工集團公司按照《公司法》注冊，由國資委授權，作為國有資產出資人代表，對所轄全資企業和控股企業進行管理，實行企業化經營。
三是逐步由政資不分的管理模式轉型為政資分開的管理模式。通過1998年和2003年政府行政管理體制改革和職能調整，按照“政資分開”的原則，國防科工委作為國務院主管國防科技工業的行政部門。在國有資產管理方面，則由國務院的特設機構國有資產管理委員會（國資委）行使國有資產出資人職責，對國防科技工業的主體——軍工集團公司進行資產管理，并負責對軍工集團公司的業績進行考核管理。
四是逐步由軍工行業相互分割的管理模式轉型為集中統一的管理模式。長期以來，政府對軍工不同行業管理采取的是相互分割的管理模式，核、航空、電子、兵器、船舶、航天和導彈工業分別由不同行業主管部門分工負責，相互之間難于協調和統籌。改革開放后，針對這種體制暴露出來的弊端，逐步采取了集中統一的管理模式。先是將航空、航天，以及兵器、電子等業務相近管理部門進行合并，成立國務院國防科技工業主管部門對國防工業全行業進行集中統一管理。
國防工業運行中的政府職能轉型，不僅更加注重政府職能的合理定位，而且重視和發揮市場機制的調節作用，因而對提高國防工業運行效率產生了積極作用。主要表現在：一是確立軍事部門獨立的采購主體地位，使其能夠依據軍事科技、現代戰爭、國家軍事戰略和安全環境等制定更加確實可行的武器裝備發展規劃，并在軍費預期約束下精打細算，充當精明買主的角色，不僅可節省武器裝備采購費用，提高武器裝備采購效率，促進武器裝備的快速發展，而且可為軍工科研生產單位提供外部壓力，迫使軍工科研生產加強管理，不斷提高軍工科研生產效率和企業經濟效益，從而提高資源配置效率。二是按照軍品供需分離原則逐步建立集中統一的軍工行業行政管理部門，一方面，政府行政部門可以專司于制定軍工行業的發展規劃和法規等政府職能，有助于形成比較完善的宏觀調控體系和依法行政，提高政府的行政能力和行政效率；另一方面，可打破長期以來條塊分割、多頭領導、各自為政的行業管理格局，有助于打破行業限制，使市場機制在不同行業之間能夠更充分地發揮作用，這不僅提高了軍工的社會分工協作水平，而且進一步優化了軍工資源配置。（國防大學）
本文來自：《國防科技工業》雜志
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